中国公立医院在事业单位改革中的再分类:得其名、有其实

admin Post in 2011.06, 医疗体系
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何铁强 医师兼医学法律顾问 中国医科院肿瘤医院

单位人、单位体制、单位现象是在中国特有历史条件下的社会组织形态的独特演化。自改革开放以来的社会转型,实际上也是力图要将这样的组织形态彻底革新的过程。国企改制,就是在企业单位中实现转型的重大政策导向。对于事业单位,好像总是很难一言以蔽之,什么是“事业”,这种组织的社会职能为何?确实很难一句话说清楚。30多年来改革的经验让中国政府决策者认识到,先易后难、删繁就简是攻坚秘籍。所以,当前的事业单位改革也不能免俗地按照这个思路走下去。也就是说,让现有的事业单位“瘦身”再说。分类改革路线图的第一步就是把行政职能类和生产经营类先剔除出去,留下公益服务类,使之成为真正意义上的事业单位。或者未来的事业单位也就仅指公益服务型组织也不一定。

眼下的国内医疗机构,除了民营民办,都是有“公立”之名的。依近年来中国新医改的话语,是要公立医院回归公益性质的。所谓公立,应该是欲公益之谓,而行公益之实也。但是,众所周知,一段时期以来,公益性质淡化是公立医院为公众所诟病的通常指称,何以至此,并非是本文所讨论的话题,前瞻地看,我们需要明确的是,医疗机构,有哪些可以归类为公益服务型组织呢?

根据中央编办《关于事业单位分类试点的意 见》(中央编办[2008]45号),公益性事业单位又可细分为三类。公益一类。即从事。。。公共卫生。。。的公益服务,不能或不宜由市场配置资源的事业单位。如。。。公共卫生机构等。这类单位所需经费由财政予以保证,严格执行国家确定的宗旨和业务范围,不开展经营活动,不收取服务费用;履行职能依法取得的行政事业性收费或基金,实行“收支两条线”管理,收入上缴国库或财政专户,不能自主支配。公益二类。即面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务,可部分实现由市场配置资源的事业单位。如非营利医疗机构等。这类单位所需经费由财政给予不同程度投入,同时鼓励社会力量投入;提供公益服务取得的服务性收入,符合条件的实行“收支两条线”管理;依法取得的经营性收入,纳入单位预算管理,主要用于公益事业发展,并依法纳税。公益三类。即提供的服务具有一定公益属性,可基本实现由市场配置资源的事业单位。这类单位实行经费自理,自主开展公益服务活动和相关经营活动。根据需要,政府购买其有关服务。

比照上述分类,农村基层和社区卫生服务机构可以算作第一类,非营利医疗机构可以算作第二类,第三类似乎和医疗机构没有太大关系。那么,看看现实会发生什么问题呢?
农 村基层和社区卫生服务机构,在“公立”之名下的,所需经费都能够由财政予以保证吗?这个权利是法定权利吗?人员经费一定保证吗?办事经费也能保证吗?能够保证固然可喜,不能保证的情况下意欲何为?不得而知。还有就是当前此类机构在各地都不乏一些民营民办的非企业单位性质的,这些机构是打算收编还是打入另册呢?它们所从事公共卫生的公益服务如何管理如何补偿呢?

大多数公立医院是被纳入到第二类中的,财政投入被要求是不同程度的,这个“不同程度”让人很纠结。维持现在的3-5%也可以,提高到30-50%也有可能,没有保证,所以也就没有底线。 没关系,还有下面半句话,“鼓励社会力量投入”,怎么鼓励呢?可以所有权转移吗?可以国有民营吗?可以成立公益基金吗?可以劝募社会慈善资金吗?
令人疑惑的是,在公立医院中什么是“服务性收入”,什么是“经营性收入”?“收支两条线”管理原本是为了避免行政权力在利益驱动下扩张,而把可能发生的收支隔开,那么,提供公益服务的行为是应当鼓励多多益善还是担心过度公益了呢?按说“非营利医疗机构”已然获得了免税资格,这个时候又说,这些收入必须“主要用于公益事业发展,并依法纳税”。用于公益还要纳税,那又何必公益呢?公立医院,何去何从?

第三类在制度设计中是没有考虑医疗机构的,但实际上,对于那些具有医院规模的民营民办的非企业单位,它们的性质其实是接近此类的,是不是可以对接纳入呢?
可以看到,三类公益类事业单位都会有社会力量加入的可能,都会有民营民办的可能,但是制度设计似乎还没有提供加入参与和平等对待的渠道。

重回公益的话题,如果说事业单位改革是在重塑“公立”医疗机构的话,那么,各级各类的医疗机构应该在这样的契机下,真正能够有其名而得其实才好。

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